四川农村改革40年回眸

□中共四川省委农村工作委员会

壹

40年间的风雨历程

40年间，我省农村改革可圈可点的事情很多，仅从制度构建角度，重点包括以下10个方面。

1建立家庭承包责任制

1978年2月省委明确提出，生产队可以组织作业组，实行定额管理，建立定人员、定时间、定任务、定质量、定工分、超产奖励的“五定”生产责任制。同年10月，省委对广汉县金鱼公社实行“分组作业、定产定工、超产奖励”的生产责任制给予充分肯定，并以省委办公厅工作简报印发各地推广。这是我省发出的第一个突出“包”字（包工包产到作业组）并要求全面推广的文件。

1979年3月15日的《人民日报》对包产到组和分田到组的做法进行批评后，引起各级强烈震动。对此，省委及时发出电话指示，明确政策没有变，稳定了广大干群情绪，保证了农业生产责任制健康发展。同年11月，省委印发的《关于进一步落实农村经济政策使生产队逐步富裕起来的意见》明确提出，少数后进队和穷队可以实行包产到作业组搞“四固定”；生产队一些多种经营项目，可以包产到专业组、专业户、专业人员；有条件的生产队还可以划出一部分零星、边远或瘦薄地，按常年产量包到户经营。这是在省委正式文件中第一次提出“包产到组”和“包产到户”。之后，各地便出现包产到户和“水统旱包”等责任制。1981年2月，省委提出3种不同类型的地区可分别采取3种不同办法：条件好的地方，主要实行大田包产到组；长期贫困落后的地区，放手搞包产到户或包干到户；中间状态的地区，推广联产到劳和“水统旱包”责任制。在贯彻执行中，各地普遍搞起了包产到户、包干到户。当年底，全省实行以户营为主责任制（包括包产到户和包干到户、联产到劳）的生产队达到84.4%。

1982年中央1号文件肯定了包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。省委明确提出，完善稳定农业生产责任制的重点应放在包产到户、包干到户这两种责任制上。广大群众认为包干到户简便易行、利益直接，“除了国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，于是包干到户成了主要形式。到1984年3月，全省实行包干到户的生产队达到99.5%，基本上全面实行了包干到户。

2改革人民公社管理体制

为适应家庭联产承包责任制普遍推行新形势，我省也相应对原人民公社“政社合一”和“三级所有、队为基础”的旧体制进行了改革探索。

1979年9月，广汉县委在向阳公社进行了政、社工作分开试点，把公社干部分成行政、农副业、社队企业“三个班子”，这一改革得到省委肯定。1980年5月，广汉县委进一步在向阳公社进行人民公社体制改革试点，实行党政分工、政企分开；撤销“广汉县向阳公社管理委员会”，恢复建立“广汉县向阳乡人民政府”，成立工业公司管理企业。同年6月18日（由于时间久远、档案缺失，挂牌时间还有另外的说法）正式挂上“广汉县向阳乡人民政府”牌子，摘下“广汉县向阳人民公社管理委员会”牌子。取消人民公社后，该乡成立乡党委、乡人民政府和农工商联合公司；生产大队改为村；生产队改为独立核算、自负盈亏的集体经济组织——农业合作社。这一改革很快在全省和全国展开，确立了我国农村基层政权的新体制，并载入《中华人民共和国宪法》。1983年初，省委明确要求，在大队、生产队一般不动的前提下，实行政社分设，以社建乡，选举乡政府。到1984年底，全省撤社建乡工作基本完成。

3改革农产品流通体制

1978年以前，国家对绝大多数农产品实行统购、派购和议购，以及奖售、换购和加价收购等政策，农产品由国有单位统一经营。改革开放后，省委、省政府逐渐推进农产品流通体制改革。一是改革流通渠道，从1980年就开始探索打破商业领域独家经营局面，开辟和发展多种流通渠道，逐步改变了国营商业和供销合作商业封闭式统购包销的局面。二是改革购销制度，1979年将83个统派购品类减为43个，1983年、1984年又减为18个、9个，1985年取消了农产品统派购制度。三是改革价格机制，从1979年起，采取多种形式陆续提高了粮食、棉花、食油等重要农产品收购价格；从1985年起，除粮食、油料、棉花、烟叶和蚕茧等仍由国家定价统一收购外，其他农副产品价格全部放开。

由于粮食特殊性和国有粮食部门制度惯性，粮食购销体制改革较曲折：1979年到1984年，主要是提高收购价格；1985年到1991年，主要是用合同定购取代粮食统购，实行合同定购和市场收购“双轨制”；1992年到1997年，主要是放开粮食购销价格，取消粮食统销和定量供应，粮票退出历史舞台；1998年到2004年，主要是推进粮食购销市场化改革；2004年以后，全面放开收购和销售市场，并对种粮农民实行直接补贴，对稻谷、小麦实行最低收购价政策，对油菜籽实行临时收储，同时加快国有粮食企业改革。

4大力发展乡镇企业

乡镇企业，1984年前被称为社队企业，1984年中央决定统一改称为乡镇企业。1977年后，四川乡镇企业迎来蓬勃发展时期，出现“三个春天”和两次波折。

1977年4月，省委批准组建“四川省社队企业局”。1978年省委作出《关于加速发展社队企业的决定》，确定由省长兼任省社队企业局局长，各地政府一把手兼任社队企业局主要领导；决定将二轻局与社队企业局合并，把在农村的5375个二轻企业、15万名职工及5.4亿元资产划归人民公社管理。1978年，全省乡镇企业总产值达29.17亿元，比1976年增长了4.2倍，迎来了第一个春天。

1980年下半年，国务院要求对国民经济进行调整和整顿。指责乡镇企业“与国营企业争资金、争原料、争市场”“以小挤大、以土挤洋、以落后挤先进”“搞乱了物价、冲击了市场”等舆论四起。随后，一系列限制措施出台，不少乡镇企业被迫下马，出现连续3年的缓慢增长。此为第一次波折。

1984年4月中共中央发出4号文件，明确进一步发展乡镇企业的方针，纠正了不适当的限制措施，并决定把“社队企业”统一改称“乡镇企业”。省委作出大力发展乡镇企业的决定，要求放开手脚，阔步前进。1987年小平同志对乡镇企业“异军突起”的赞扬，给予乡镇企业发展新的鼓舞。1988年全省乡镇企业总产值达404.68亿元，在1986年的基础上又翻了一番。这是第二个春天。

1989年到1990年，国家对国民经济实行治理整顿，加强宏观调控。乡镇企业普遍面临资金紧缺、能源紧张、原材料涨价等新的困难，发展速度明显减缓。此为第二次波折。

1991年根据江泽民同志关于“乡镇企业是中小工业的主体”谈话精神，省委、省政府出台《关于进一步大力发展乡镇企业的决定》，乡镇企业发展进入第三个春天。2005年底，全省乡镇企业达144.91万个，实现总产值5663.14亿元，比1990年增长10.5倍。

但乡镇企业也普遍存在产业结构不合理、经营效益低及产权不清、管理粗放、污染严重、资源浪费等问题，随着企业改制、产业升级和治污力度加大，曾经的乡镇企业最终汇入四川工业经济的巨大洪流。

5开发农村劳务经济

家庭联产承包责任制的实行，极大解放和发展了农村生产力，农村劳动力出现大量剩余。1981年，全省有3800万个农村劳动力，其中1500多万个剩余劳动力需要寻找出路。当时的计划经济体制和严格的户籍政策，极大地限制着农民进城和跨区域流动。为突破禁区，1982年省委指示，允许新都县农村建筑队在成都市商业街为省委机关修建一幢宿舍，作为试验。试验效果很好，为农民工进城、发展劳务输出打开了一个出口。

1985年省委明确提出，允许农民进城办厂开店，搞第三产业，搞劳务输出，随后又专门印发《关于积极开拓以农村建筑业为主的劳务输出的意见》。1992年省上成立劳务开发领导小组和劳务开发办公室。从1992年到1995年，农村劳动力转移输出人数由857.8万人上升到1198万人，出现了农民工出外闯荡的热潮。

新世纪以来，省委、省政府一面抓好劳务输出，一面加强劳务技能培训，每两年召开一次劳务工作会议，并对先进集体、个人进行表彰，我省劳务经济增长加快由数量型向质量型转变。到2017年，全省农村劳动力转移输出达2504.9万人，农民劳务收入达4144.2亿元。

6改革农村税费制度

长期以来，我国农村实行税费并存的运行机制，农民除向国家缴纳农业税外，还负担着各种各样、名目繁多的收费项目。虽然省委、省政府对农民负担问题三令五申，但是各种集资、收费和摊派仍难控制，农民负担久减不下，不仅挫伤了农民生产积极性，而且影响基层干群关系和农村社会稳定。党中央、国务院决定对农村税费进行改革。

2000年5月，省委、省政府在双流、安县、万源三县（市）启动农村税费改革试点；2002年又将试点范围扩大到全省。从2004年起，对民族地区免征农牧业税及其附加，对其他地区的农业税税率统一降低3个百分点。从2005年起，在全省范围内停止征收农业税及其附加，比全国提前一年。

为巩固税费改革成果，省委、省政府又着手推进农村综合改革。2005年7月，在德阳、资阳两市以及双流、武胜、通江、茂县启动农村综合改革试点。2007年，全省全面铺开农村综合改革，主要内容是乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。到2012底，我省农村税费改革任务全面完成，乡镇机构改革任务基本完成，农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革、集体林权制度改革、公益性乡村债务化解等工作稳步推进。

7创新农业经营机制

家庭联产承包责任制实行后，单家独户从事小规模农业生产的弊病也开始显现。为此，40年来我省作出了多种方式的探索。

完善双层经营体制。1982年初，省委强调要处理好统与分的关系，并明确提出10个具体方面的统一。1987年，省委进一步强调，要搞好基层合作经济组织建设，使农民家庭经营的积极性和集体统一经营的优势都得到充分发挥。2001年，省委印发《关于积极稳妥地推进农村土地经营流转的通知》，明确提出：在坚持所有权、稳定承包权的前提下，放活农村土地经营权，允许和鼓励城乡企事业单位和个人到农村经营土地，发展农村经济。

发展专业合作组织。我省农民专合组织萌芽于上世纪80年代初期。当时以技术交流合作为主，是专业合作经济组织的雏形。省委、省政府对此十分重视，要求积极引导发展。上世纪90年代后期，面对日益激烈的市场竞争，各种形式带探索性的合作组织不断出现。2003年省委召开全省农民专业合作经济组织座谈会，并印发指导意见；2004年召开现场会部署推动；之后多次出台政策，不断强化政策扶持和规范发展。到2017年底，全省农民合作社已达8.9万个，有成员401万户，已成为农业经营的一种重要组织形式。

发展农业产业化经营。1979年省委提出，农村经济的发展要走农、林、牧、副、渔全面发展，农、工、商综合经营的道路，并要求各地试办一两个生产、加工、销售“一条龙”的农、工、商联合企业。1994年开始，我省借鉴山东等地经验，发展农业产业化经营，出台扶持政策，多次表彰优秀龙头企业。2001年省委指出，农业产业化经营是继家庭承包责任制后，农业经营体制的又一重大创造。党的十六大以后，省委形成了“推进产业化，全面建小康”的农村工作思路，明确提出要以农业产业化经营统领农村经济发展。2011年进一步提出要大力推进“两个带动”，即带动农民发展现代农业、带动农民持续稳定增收。到2017年底，全省有农业产业化龙头企业4460家，各类产业化经营组织带动农户1364.05万户，带动面达65.5%。

8建立农村社会保障制度

让农民享受城镇居民同样的社会保障，是农村改革一项重要任务。这个目标虽还未完全实现，但基本制度已经形成。

建立农村基本医疗保险制度。2003年我省在5个县（市、区）启动了新型农村合作医疗制度试点工作，之后不断扩大试点范围。2008年全省全面推进新农合工作，到年底所有涉农县（市、区）全部建立新农合制度，农业人口参合率达92.43%。2016年在全省范围实现了城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗两项制度整合，建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度。截至目前，全省城乡居民基本医疗保险参保覆盖率达98%，政策范围内报销比例达75%。

建立农村社会养老保险制度。2009年，省政府在21个市（州）的21个县（市、区）启动开展新农保试点。2012年，所有县（市、区）全部纳入新型农村社会养老保险制度覆盖范围，农村居民全面进入“老有所养”新时期。2014年底，在全省范围实现了新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。

建立农村最低生活保障制度。2000年3月，全省城乡低保工作座谈会将农村低保作为一项重要工作任务安排部署。到2004年，全省已经有83个县（市、区）实行农村低保制度。2005年省委、省政府决定在全省建立规范完善的农村居民最低生活保障制度。到2006年，全省所有涉农县（市、区）全部建立农村低保制度。2014年底，全省实现统一低保标准低限，并由市（州）统一区域范围内低保标准。2017年全省农村最低生活保障标准低限达到国家扶贫标准，实现“两线合一”。

9推进新农村建设

2005年党的十六届五中全会提出推进社会主义新农村建设以来，省委、省政府把新农村建设作为“三农”工作统揽，走出了一条具有四川特点的建设路子。

2006年开始，省委全面启动新农村建设工作，印发规划纲要，开展试点示范，2009年进一步确立了成片推进新农村建设的工作思路，启动了新农村建设示范片工作。在总结汶川特大地震灾后恢复重建经验中，省委、省政府要求学习借鉴灾后重建与新农村建设相结合的经验，坚持总体规划、分类推进、分步实施，把新村建设放在更加突出位置，连片推进、以片带面。各地积极探索创新，形成了“藏区新居”“彝家新寨”“巴山新居”“乌蒙新村”等具有鲜明地域特色的建设模式。党的十八大以来，省委、省政府对新农村建设工作提出了新要求，强调合理确定新村建设模式和聚居规模，推广“小规模、组团式、微田园、生态化”；坚持新建、改造、保护相结合，建设一批“业兴、家富、人和、村美”的幸福美丽新村；坚持生态优先，保持田园风光，展现农村特色和个性魅力。2016年省委、省政府又启动了以“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”为目标的“四好村”创建工作。

经过十几年不懈努力，我省累计建成幸福美丽新村25951个，并在推进机制、工作思路、建设风格等方面形成了相对成熟的经验。2018年初，习近平总书记来川视察时对我省新农村建设的做法给予了充分肯定。

10 推进扶贫脱贫工作

四川农村贫困问题历来十分突出。1978年全省农村没有解决温饱的绝对贫困人口有2600万人，绝对贫困发生率为39.9%。40年来，历届省委、省政府高度重视扶贫工作，扶贫脱贫事业取得显著成就，大体可分为5个阶段。

1979年到1985年，我省率先推行土地“大包干”的农村改革，农民生活水平显著提高，普遍性贫困状况得以彻底改变。全省农村没有解决温饱的绝对贫困人口减至1509万人，绝对贫困发生率降至22.8%。

1986年到1993年，省委、省政府在全省范围开展大规模扶贫开发工作，确立了开发式扶贫方针。全省农村没有解决温饱的绝对贫困人口减至877万人，绝对贫困发生率降至12.7%。

1994年到2000年，我省制定并实施《四川省七一一八扶贫攻坚计划》，连续7年大打扶贫攻坚战，到2000年底，农村没有解决温饱的绝对贫困人口减至308.2万人，绝对贫困发生率降至4.4%。

2001年到2013年，扶贫开发进入新阶段，国家提出了低收入贫困人口新概念，省委、省政府印发10年扶贫开发规划，实施系列扶贫工程，把四大片区作为主战场，要求贫困地区与全省同步实现全面小康。到2013年底，全省有贫困县88个、贫困村11501个、贫困人口625万人，贫困发生率为9.6%。

2014年以来，我省扶贫工作进入精准扶贫精准脱贫新阶段，省委作出坚决打赢脱贫攻坚战的决定，全省上下把脱贫攻坚作为最大政治责任，狠下“绣花”功夫，取得决定性进展。到2017年底，全省贫困人口减少到171万人，贫困发生率下降到 2.7%，2016-2017年实现20个贫困县摘帽、6206个贫困村退出。

40年中，我们推进的改革工作还有很多，如供销社改革、农村金融改革等，特别是党的十八大以来，省委、省政府把农村改革摆在突出位置，明确主攻方向，建立推进机制，出台政策举措，全面考核激励，农业农村改革不断取得新成效。

贰

40年积累的宝贵经验

40年的农村改革发展，我们不仅收获了巨大的物质财富，也积累了不少宝贵的经验。

坚持基本制度不动摇。40年中无论推动什么改革，无论遇到什么样的情况，我们始终牢牢坚守改革底线，那就是农村集体所有制、农村基本经营制度、村民自治制度这些基本制度不能动，确保了农村改革不出现大的偏差，始终沿着正确的方向前进。这条经验关系农村改革的方向和道路问题，必须长期坚持。

坚持维护农民权益、增进农民福祉。我省始终把实现好、维护好、发展好广大农民群众的各项权益作为农村改革的出发点和落脚点，把农民群众是否满意作为检验改革成效的根本标尺，得到了农民群众的衷心拥护，也确保了改革的顺利推进。

坚持试点先行、稳步推进，不搞大轰大隆、不强求一律。这既是经验，也是教训。在农业合作化和人民公社化运动中，我们有深刻教训。在后来的农村改革中，我们注重试点先行、稳步推进，注重因地制宜、分类指导，有效解决了落实层面的具体问题，节约了改革成本，实现了有序推进。新时期的农村改革很多是自上而下的部署推动，更需要坚持这条经验，用好了可以事半功倍。

坚持尊重农民首创精神与顶层设计推动相结合。回顾40年，每一项重大的改革突破，都是既有基层的大胆探索、农民的首创尝试，也有省委的坚决支持，缺一不可。没有省委、省政府的坚决支持，只要求基层大胆探索是不现实的。这对于新时期农村改革工作很有启示意义。对于事关重大的改革探索，需要省委、省政府为基层背书撑腰，否则基层很难会有动力。

坚持改革战略定力，对认准的事情不摇摆反复。改革是破旧立新，难免会触动既得利益，难免会引发不解、议论甚至反对，有时甚至还有风险和压力。历届省委、省政府对认准了的改革方向，敢于坚持真理、保持改革定力，多次在关键时期稳住了军心，没有摇摆反复，最终走出柳暗花明。新时期的农村改革，涉及城乡关系调整，涉及更多利益矛盾，必然会有阻力和波折，更加需要保持这种坚韧的改革定力。对此，我们要有足够的思想准备。

坚持不断完善城乡和工农关系。“三农”问题的本质是城乡发展不平衡。40年来，从农业养育工业、农村支持城市到工业反哺农业、城市支持农村，从以工促农、工农互惠和以城带乡、城乡一体再到城乡融合发展，省委、省政府始终牢牢把握不同发展阶段的现实和要求，不断提升城乡融合发展水平，特别是在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上不断取得重大突破，给农村发展注入新动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。

对改革最好的纪念就是将改革进行到底。当前，我省农业农村发展已站在新的起点。做好新时期农村改革工作，就是要紧紧围绕实施乡村振兴战略，坚决破除体制机制障碍，逢山开路，遇水架桥，强化乡村振兴制度供给，在构建新型农业经营体系、现代农村集体产权制度、乡村发展用地保障机制、乡村人才振兴制度、财政投入保障制度、乡村振兴金融服务体系、城乡民生共享机制、现代乡村善治体系、乡村振兴统筹推进工作机制等方面持续发力，奋力推动农村改革取得更大突破，为实施乡村振兴战略，实现我省由农业大省向农业强省跨越作出更大贡献。